De Kaderrichtlijn Water

Eén richtlijn voor al het water

De Kaderrichtlijn Water (Richtlijn 2000/60/EG) werd op 23 oktober 2000 aangenomen en op 22 december 2000 gepubliceerd.¹ Ze kijkt niet per bedrijf of per stof, maar per stroomgebied: Rijn, Maas, Schelde en Eems. Water houdt zich niet aan grenzen, dus landen moeten samenwerken met hun buren stroomopwaarts en stroomafwaarts. Elk land maakt een stroomgebiedbeheerplan, met doelen en maatregelen, en herziet dat elke zes jaar. De eerste plannen moesten er in 2009 zijn; daarna volgden die van 2015 en 2021.¹ De huidige planperiode loopt van 2022 tot en met 2027.²

Oorspronkelijk moest al het water uiterlijk vijftien jaar na de inwerkingtreding in orde zijn, dus in 2015. De richtlijn stond uitstel toe voor hooguit twee nieuwe planrondes: tot 2021 en 2027.¹

Meten wat er leeft

Gemeten wordt per waterlichaam, zoals een beek, een kanaal of een meer. Nederland telt er 745 aan oppervlaktewater.² Volgens het principe 'one out, all out' is een water pas goed als álle maatlatten goed zijn. Eind 2024 haalde geen enkel oppervlaktewaterlichaam de 'goede toestand', al werd aan zo'n 80 procent van de normen wel voldaan.²

Nieuw was dat de richtlijn niet alleen naar stoffen kijkt, maar ook naar wat er in het water leeft. Er zijn vier maatlatten: voor vissen, voor waterplanten, voor algen en voor kleine waterdieren zoals slakken, kokerjuffers en libellenlarven.³ Daarnaast tellen de vorm van de beek, de oevers en de stroming mee. Het PBL verwachtte in 2019 dat het aandeel regionale wateren dat per biologische maatlat voldoet, zou stijgen van 20 à 35 procent in 2009 naar 40 à 60 procent in 2027.³

Veel bronnen, één systeem

Waar komt het probleem vandaan? Uit rioolwaterzuiveringen, industrie, verkeer en de landbouw. Een deel komt via Rijn en Maas uit het buitenland binnen.² Van de fosfor in het oppervlaktewater komt volgens een berekening uit 2016 57 procent via uit- en afspoeling van landbouwgrond, en 15 procent uit rioolwaterzuiveringen.⁴ Voor stikstof en fosfor samen komt ongeveer de helft uit de landbouw.² En veel water is ingericht om snel af te voeren. Beken werden rechtgetrokken, sloten verdiept en kanalen gegraven, ook om het land voor de landbouw droog en berijdbaar te maken. Zie Ruilverkaveling. In zo'n water vindt weinig leven een plek, hoe schoon het ook is.

Dat de landbouw kan bijsturen, liet de verplichte grondontsmetting tegen aardappelmoeheid zien. Toen drinkwaterbedrijven in de jaren tachtig resten van die middelen in het grondwater vonden, verviel de plicht en daalde het gebruik van nematiciden snel: van meer dan 12.500 ton in 1986 naar 1.400 ton in 2000.⁵

Fosfaat: de lange adem

Bij de landbouw gaat het vooral om stikstof en fosfaat, en om resten van gewasbeschermingsmiddelen. Voor het water is fosfaat de taaiste opgave. Wat decennia geleden op het land kwam, zit nog in de bodem. Na jaren van hoge belasting bouwen bodems en waterbodems een voorraad fosfor op. Die blijven ze nog lang naleveren, ook als er veel minder bij komt.⁴ Zie Het mestprobleem en zure regen. In het water voedt fosfaat, samen met stikstof, de groei van algen en kroos. Dat ontneemt licht en zuurstof aan planten, vissen en insecten.

Het PBL verwachtte in 2019 dat met de geplande maatregelen zo'n 60 à 65 procent van de regionale wateren in 2027 aan de normen voor stikstof en fosfor voldoet. Doordat het effect van maatregelen naijlt, gaat dat vooral voor fosfor na 2027 nog verder omhoog.³

Niet elke kilo telt even zwaar

Wat er in het water belandt, hangt niet alleen af van de hoeveelheid mest, maar ook van bodem, gewas en manier van bemesten; zie Het mestprobleem en zure regen. Daarom wordt gezocht naar maatregelen die passen bij de plek: een beek op droog zand vraagt iets anders dan een polder op klei.

2027 als harde grens

Uitstel na 2027 kan niet meer.¹ In 2027 moeten de overheden verantwoorden waar de doelen gehaald zijn en waar uitzonderingen of aangepaste doelen gelden.² Intussen werd de derogatie afgebouwd, zie Einde melkquotum, begin fosfaatrechten, en kwamen er via het 7e actieprogramma van de Nitraatrichtlijn mestvrije bufferstroken langs sloten en strengere regels voor vanggewassen.

Eén richtlijn voor al het water

De Kaderrichtlijn Water (Richtlijn 2000/60/EG) werd op 23 oktober 2000 aangenomen en op 22 december 2000 gepubliceerd.¹ 'Kader' betekent hier dat de richtlijn geen losse normen geeft, maar een raamwerk waarbinnen landen zelf hun doelen en maatregelen uitwerken. Ze kijkt ook niet per bedrijf of per stof, maar per stroomgebied: het hele gebied dat afwatert op één rivier, zoals de Rijn, de Maas, de Schelde en de Eems.

Die keuze volgt uit een eenvoudig gegeven: water houdt zich niet aan grenzen. Wat bovenstrooms in een rivier komt, stroomt benedenstrooms een ander land binnen. Nederland ligt aan de monding van grote rivieren en ontvangt dus veel water, en vervuiling, van zijn buren. Landen moeten daarom samenwerken. Elk land maakt een stroomgebiedbeheerplan met doelen en maatregelen, en herziet dat elke zes jaar. De eerste plannen moesten er in 2009 zijn; daarna volgden die van 2015 en 2021.¹ De huidige planperiode loopt van 2022 tot en met 2027.²

Oorspronkelijk moest al het water uiterlijk vijftien jaar na de inwerkingtreding in orde zijn, dus in 2015. De richtlijn stond uitstel toe voor hooguit twee nieuwe planrondes: tot 2021 en 2027.¹ Dat uitstel is nu opgebruikt.

Meten wat er leeft

Gemeten wordt per waterlichaam: een beek, een kanaal, een meer of een stuk rivier dat als één eenheid wordt beoordeeld. Nederland telt er 745 aan oppervlaktewater.² Volgens het principe 'one out, all out' is een water pas goed als álle maatlatten goed scoren. Die strenge rekenregel verklaart een opvallend cijfer: eind 2024 haalde geen enkel oppervlaktewaterlichaam de 'goede toestand', terwijl wel aan zo'n 80 procent van de normen werd voldaan.²

Nieuw was dat de richtlijn niet alleen naar stoffen kijkt, maar ook naar wat er in het water leeft. Er zijn vier biologische maatlatten: voor vissen, voor waterplanten, voor algen en voor kleine waterdieren zoals slakken, kokerjuffers en libellenlarven.³ Die soorten zijn een soort meetinstrument: ze reageren op alles wat er in de loop van maanden en jaren met het water gebeurt, ook op vervuiling die bij een losse meting niet opvalt. Daarnaast tellen de vorm van de beek, de oevers en de stroming mee. Het PBL verwachtte in 2019 dat het aandeel regionale wateren dat per biologische maatlat voldoet, zou stijgen van 20 à 35 procent in 2009 naar 40 à 60 procent in 2027.³

Veel bronnen, één systeem

Waar komt het probleem vandaan? Uit rioolwaterzuiveringen, industrie, verkeer en de landbouw. Een deel komt via Rijn en Maas uit het buitenland binnen.² Van de fosfor in het oppervlaktewater komt volgens een berekening uit 2016 57 procent via uit- en afspoeling van landbouwgrond, en 15 procent uit rioolwaterzuiveringen.⁴ Voor stikstof en fosfor samen komt ongeveer de helft uit de landbouw.² De landbouw is dus een grote bron, maar zeker niet de enige.

Ook de inrichting van het water telt mee. Beken werden rechtgetrokken, sloten verdiept en kanalen gegraven, onder meer om het land voor de landbouw droog en berijdbaar te maken. Zie Ruilverkaveling. Dat gebeurde met steun van de overheid en paste bij het streven naar een hogere productie. Maar in een strak, snel afvoerend water vindt weinig leven een plek, hoe schoon het ook is.

Bijsturen kan

Dat de landbouw kan bijsturen als de kennis en de regels veranderen, liet de grondontsmetting tegen aardappelmoeheid zien. Die was lange tijd verplicht. Toen drinkwaterbedrijven in de jaren tachtig resten van de middelen in het grondwater vonden, verviel de plicht en kwamen er resistente aardappelrassen. Het gebruik van nematiciden daalde snel: van meer dan 12.500 ton in 1986 naar 1.400 ton in 2000.⁵ Zie Gewasbescherming onder vuur.

Fosfaat: de lange adem

Bij de landbouw gaat het vooral om stikstof en fosfaat, en om resten van gewasbeschermingsmiddelen. Voor het water is fosfaat de taaiste opgave. Wat decennia geleden op het land kwam, toen de voorlichting nog op groei stuurde, zit nog in de bodem. Na jaren van hoge belasting bouwen bodems en waterbodems een voorraad fosfor op. Die blijven ze nog lang naleveren, ook als er veel minder bij komt.⁴ Zie Het mestprobleem en zure regen.

In het water voedt fosfaat, samen met stikstof, de groei van algen en kroos. Ecologen spreken van eutrofiëring: een overmaat aan voedingsstoffen. Een dicht dek van kroos en algen neemt licht en zuurstof weg van waterplanten, vissen en insecten. Het PBL verwachtte in 2019 dat met de geplande maatregelen zo'n 60 à 65 procent van de regionale wateren in 2027 aan de normen voor stikstof en fosfor voldoet. Doordat het effect van maatregelen naijlt, gaat dat vooral voor fosfor na 2027 nog verder omhoog.³ Wie vandaag minder bemest, ziet het resultaat in het water dus pas jaren later.

Niet elke kilo telt even zwaar

Hoeveel er in het water belandt, hangt niet alleen af van de hoeveelheid mest, maar ook van bodem, gewas en manier van bemesten. Droge zandgronden laten veel meer stikstof naar het grondwater uitspoelen dan klei of veen. Grasland neemt veel stikstof op en groeit bijna het hele jaar; bouwland, zeker met maïs, laat vaker resten achter. Ook het tijdstip, de techniek en de dosis van het uitrijden maken veel uit. Zie Het mestprobleem en zure regen.

Daarom wordt gezocht naar maatregelen die passen bij de plek: een beek op droog zand vraagt iets anders dan een polder op klei. Dat maakt het beleid preciezer, maar ook ingewikkelder om uit te voeren en te controleren.

2027 als harde grens

Uitstel na 2027 kan niet meer.¹ In 2027 moeten de overheden verantwoorden waar de doelen gehaald zijn, en waar uitzonderingen of aangepaste doelen gelden.² Intussen werd de derogatie afgebouwd, zie Einde melkquotum, begin fosfaatrechten, en kwamen er via het 7e actieprogramma van de Nitraatrichtlijn mestvrije bufferstroken langs sloten en strengere regels voor vanggewassen. Zo raakte de Europese waterpolitiek steeds directer het werk op het erf.