Mansholt en het Europese landbouwbeleid

Van Groningen naar de Wieringermeer

Sicco Mansholt werd in 1908 geboren in Ulrum, in Noord-Groningen. Hij groeide op op een groot akkerbouwbedrijf, in een welgesteld boerengezin met een linkse oriëntatie: zijn vader was voor de SDAP gedeputeerde in Groningen.^1,2 Hij zag er van dichtbij hoe kleine boeren en landarbeiders in armoede leefden, terwijl de wereld om hen heen moderniseerde. Hij volgde de Koloniale Landbouwschool in Deventer en werkte op een theeplantage op Java. Het koloniale systeem stond hem tegen, en in 1936 keerde hij terug. Hij werkte eerst op het bedrijf van zijn broer in de Wieringermeer, de nieuwe polder. In 1937 kreeg hij daar zelf een kavel met een moderne boerderij.¹ In de Wieringermeer bepaalde de overheid voor het eerst zelf wie welk land kreeg.

In de oorlog zat hij in het verzet. Zijn boerderij werd een toevluchtsoord voor onderduikers, onder wie Joodse jongeren van het werkdorp Nieuwesluis.^1,2 Ook hielp hij bij de illegale voedselvoorziening van het westen.¹

Minister van Landbouw

In juni 1945 werd hij minister van Voedselvoorziening, Landbouw en Visserij. Hij was toen 36 jaar. Er was op dat moment nog maar voor één week voedsel in het land.¹ Hij bleef ruim twaalf jaar minister. Zijn drijfveer was dat boeren een fatsoenlijk bestaan zouden hebben in een moderne economie, met bestaanszekerheid en vakantie, net als andere beroepsgroepen. Eerst moest de voedselvoorziening weer op orde komen. Daarna zette hij in op modernisering: gegarandeerde minimumprijzen, heffingen op invoer, steun bij export, onderzoek en onderwijs.¹ Ook grotere bedrijven, machines en Ruilverkaveling hoorden daarbij. Hoog waren de prijzen niet. Volgens landbouweconoom Krijn Poppe hield Mansholt de voedselprijzen bewust laag. Dan konden ook de lonen laag blijven, en dat hielp de exportindustrie.³

Al rond 1950 maakte hij plannen voor een gemeenschappelijke Europese landbouwmarkt. Het overleg daarover strandde, maar het idee bleef liggen voor later.¹

Eén markt voor zes landen

In 1958 trad het Verdrag van Rome in werking.⁴ Mansholt werd de eerste Europees Commissaris voor Landbouw van de nieuwe Europese Economische Gemeenschap, die uit zes landen bestond.¹ Nog dat jaar legden de landbouwministers in het Italiaanse Stresa de grote lijnen vast van een Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB).⁵ In 1962 ging het van start, met één Europees landbouwfonds dat de kosten van de markten betaalde.⁶

Het rustte op drie principes: één markt zonder binnengrenzen, voorrang voor Europese producten, en samen betalen.⁷ De landbouw werd zo een van de eerste gebieden waarop Europa echt één beleid voerde.

Prijszekerheid en overschotten

De kern was prijszekerheid. Boeren kregen een gegarandeerde minimumprijs, en wat de markt niet afnam, kocht de Gemeenschap op.⁷ Goedkope invoer werd aan de grens belast. Productie en inkomens stegen, boeren investeerden in machines en kunstmest, en honger verdween uit West-Europa. Voor een exportland als Nederland leek de open markt extra gunstig. Maar niet iedereen won meteen: de Nederlandse eierexport kelderde in de jaren zestig door de gemeenschappelijke regels.⁸

En wie alles opkoopt, krijgt overschotten. In de jaren zeventig en tachtig ontstonden de beruchte boterbergen en melkplassen. Ze werden duur opgeslagen of met subsidie geëxporteerd. Het GLB slokte een groot deel van de Europese begroting op.⁶

Het Mansholtplan

Mansholt zag zelf dat het zo niet kon blijven. Eind 1968 stuurde hij de ministers een plan om het beleid om te gooien.⁹ De helft van de boeren in Europa zou tot 1980 uit de landbouw moeten stappen. De overige bedrijven moesten veel groter worden.^1,4 Wie bleef, moest een inkomen kunnen verdienen zoals andere werkenden in zijn streek. Voor wie stopte, kwamen er regelingen voor omscholing en vervroegd pensioen.⁹

Er was nog een tweede deel. Met grotere en modernere bedrijven zou de productie verder stijgen. Daarom wilde Mansholt miljoenen hectares landbouwgrond uit productie nemen. Anders zouden de overschotten alleen maar groeien.⁹ Volgens Poppe dacht hij daarbij vooral aan bos.³ Landbouwkundige en historicus André Hoogendijk noemt dat 'landsparing met een economisch motief'.¹⁰

Het plan leidde tot massale boerenprotesten. In maart 1971 kwamen bijna 100.000 boeren naar Brussel, op de dag dat de ministers over het plan vergaderden. Het liep uit op een gevecht met de Belgische rijkswacht, waarbij één dode viel.^9,1 De ministers aanvaardden een sterk afgezwakte versie. Er werd geen grond uit productie genomen.¹⁰ Wat overbleef, waren Europese regels voor de modernisering van bedrijven, voor boeren die stopten en voor scholing.⁹

In 1972 was Mansholt kort voorzitter van de Europese Commissie. Onder invloed van het rapport van de Club van Rome werd hij een van de eerste politici die waarschuwden voor de grenzen aan de groei.¹ Zie De Mansholtbrief en de grenzen aan de groei.

Een Groningse jeugd

Sicco Mansholt werd in 1908 geboren in Ulrum, in Noord-Groningen. Hij groeide op op een groot akkerbouwbedrijf aan de Waddenzee, in een welgesteld boerengezin met een linkse oriëntatie: zijn vader was voor de SDAP gedeputeerde in Groningen.^1,2 Toen hij veertien was, moest het bedrijf worden verkocht; dat vertrek maakte diepe indruk.¹ Op het Groningse platteland zag hij van dichtbij hoe kleine boeren en landarbeiders in armoede leefden, terwijl de wereld om hen heen moderniseerde.^1,2 Dat beeld bleef zijn drijfveer: de mensen van dat platteland moesten mee kunnen in de vaart der volkeren, en niet achterblijven in een economie die steeds sneller veranderde.

Hij volgde de Koloniale Landbouwschool in Deventer en werkte vanaf 1934 op een theeplantage op Java. Het koloniale systeem stond hem tegen, en in 1936 keerde hij terug. Hij werkte eerst op het bedrijf van zijn broer in de Wieringermeer, de polder die in 1930 was drooggevallen. In 1937 kreeg hij daar zelf een kavel met een moderne boerderij.¹ In de Wieringermeer bepaalde de overheid voor het eerst zelf wie welk land kreeg, en hoe groot een bedrijf moest zijn.

In de oorlog zat hij in het verzet. Zijn boerderij werd een toevluchtsoord voor onderduikers, onder wie Joodse jongeren van het werkdorp Nieuwesluis in de Wieringermeer.^1,2 Ook hielp hij bij de illegale voedselvoorziening van het westen.¹

Minister van Landbouw: zekerheid en modernisering

In juni 1945 werd hij, 36 jaar oud, minister van Voedselvoorziening, Landbouw en Visserij. Er was op dat moment nog maar voor één week voedsel in het land.¹ Hij bleef ruim twaalf jaar minister, in zes kabinetten. Zijn drijfveer was dat boeren een fatsoenlijk bestaan zouden hebben in een moderne economie: een boer op een goed geleid bedrijf had volgens hem recht op bestaanszekerheid, vakantie en culturele ontplooiing, net als andere beroepsgroepen.¹ Eerst moest de voedselvoorziening weer op orde komen. Daarna zette hij in op modernisering: gegarandeerde minimumprijzen, heffingen op invoer, steun bij export, onderzoek en onderwijs.¹ Ook grotere bedrijven, machines en Ruilverkaveling hoorden daarbij.

Het naoorlogse landbouwbeleid had drie doelen: genoeg voedsel tegen lage prijzen voor de consument, meer export voor een gezonde betalingsbalans, en een redelijk inkomen voor wie in de landbouw werkte.⁴ Landbouweconoom Krijn Poppe legt de nadruk op de volgorde van die doelen. Mansholt voerde volgens hem een terughoudend prijsbeleid: lage voedselprijzen maakten lage lonen mogelijk, en daarmee een concurrerende exportindustrie. De steun aan boeren was gebaseerd op de kostprijs van efficiënte bedrijven. Hoge garantieprijzen kwamen pas met het Europese beleid.³ Nieuw was het instrumentarium overigens niet helemaal. Volgens Mansholt zelf ging het stelsel van heffingen uit de crisisjaren dertig later, op Nederlands initiatief, over in het Europese beleid.¹⁴ Zie De Landbouwcrisiswet.

Al rond 1950 maakte hij plannen voor een gemeenschappelijke Europese landbouwmarkt, de zogeheten 'Green Pool'. Het overleg daarover strandde, maar het idee bleef liggen voor later.¹

Eén markt voor zes landen

In 1958 trad het Verdrag van Rome in werking.⁴ Mansholt werd de eerste Europees Commissaris voor Landbouw van de nieuwe Europese Economische Gemeenschap, die uit zes landen bestond.¹ Nog dat jaar legden de landbouwministers en Commissievoorzitter Walter Hallstein in het Italiaanse Stresa de grote lijnen vast van een Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB).⁵ In 1962 ging het van start, met één Europees landbouwfonds dat de kosten van de markten betaalde.⁶ Het rustte op drie principes: één markt zonder binnengrenzen, voorrang voor Europese producten, en gezamenlijke financiering.⁷ De landbouw werd zo een van de eerste gebieden waarop Europa echt één beleid voerde.

Prijszekerheid en haar keerzijde

De kern was prijszekerheid. Boeren kregen een gegarandeerde minimumprijs, en wat de markt niet afnam, kocht de Gemeenschap op.⁷ Goedkope invoer werd aan de grens belast. Dit is wat economen protectionisme noemen: de eigen markt afschermen tegen buitenlandse concurrentie. Productie en inkomens stegen, boeren investeerden in machines en kunstmest, en honger verdween uit West-Europa. Voor een exportland als Nederland leek de open markt extra gunstig.

Maar niet iedereen won meteen. In de overgangsjaren moesten lidstaten nog heffingen betalen om verschillen in productiekosten te compenseren. Voor Nederlandse pluimveehouders was die heffing hoger dan het Duitse invoerrecht van vroeger, en de eierexport zakte binnen enkele jaren tot een kwart. Een fonds hielp kleine pluimveehouders om te stoppen.⁸

Wie alles opkoopt, krijgt bovendien overschotten. In de jaren zeventig en tachtig ontstonden de beruchte boterbergen en melkplassen. Ze werden duur opgeslagen of met subsidie geëxporteerd. Rond 1980 ging bijna driekwart van de Europese uitgaven naar de landbouw.¹³ Volgens Bieleman nam de Nederlandse regering die overschotten min of meer bewust op de koop toe: ze stuurde op hogere productiviteit en productie om het boereninkomen en de concurrentiepositie te beschermen.⁴ In 1984 kwam er een heffing op melk boven een vast quotum.¹² Zie Het melkquotum.

Het Mansholtplan: minder boeren, minder land

Mansholt zag zelf al eerder dat het zo niet kon blijven. Eind 1968 stuurde hij de ministers een plan voor de hervorming van de landbouw, het 'Programma Landbouw 1980'.⁹ Zijn redenen waren de groeiende overschotten, de oplopende kosten en het feit dat de levensstandaard van boeren ondanks alle steun nauwelijks verbeterde.^4,9 De helft van de boeren in Europa zou tot 1980 uit de landbouw moeten stappen. De overige bedrijven moesten veel groter worden.^1,4 Levensvatbaar was in Mansholts ogen een bedrijf dat de boer een inkomen gaf dat vergelijkbaar was met dat van andere werkenden in zijn regio; wie stopte, kon rekenen op omscholing of vervroegd pensioen.⁹ Het was in wezen hetzelfde motief als in Groningen.

Het plan had een tweede, minder bekende kant. Grotere en modernere bedrijven zouden nog productiever worden. Daarom stelde Mansholt voor miljoenen hectares landbouwgrond uit productie te nemen.⁹ Volgens Krijn Poppe dacht hij daarbij vooral aan bos, en zag hij grotere bedrijven met meerdere boeren of personeel als een socialere vorm van boeren: dan kon de boer ook eens op vakantie.³ Landbouwkundige en historicus André Hoogendijk typeert het als 'landsparing' met een economisch motief: minder land, zodat het aanbod beperkt bleef en de prijs op peil.¹⁰

Voor veel boeren klonk het plan als een uitzettingsbevel. Er volgden massale protesten in Nederland, België, Frankrijk en Duitsland. In maart 1971, toen de ministers in Brussel over het plan vergaderden, trokken bijna 100.000 boeren door de stad. Het kwam tot een gewelddadig treffen met de Belgische rijkswacht, met veel gewonden en één dode.^9,1 De ministers aanvaardden een sterk afgezwakte versie. Er werd geen landbouwgrond uit productie genomen, terwijl de productie wel steeg zoals voorspeld.¹⁰ Wat overbleef, waren Europese richtlijnen voor modernisering, voor het beëindigen van het boerenbedrijf en voor scholing.⁹ Zie ook Polarisatie en de stikstofimpasse.

In 1972 was Mansholt kort voorzitter van de Europese Commissie. Onder invloed van het rapport van de Club van Rome werd hij een van de eerste politici die waarschuwden voor de grenzen aan de groei.¹ De man die de modernisering had aangejaagd, vroeg zich nu af waar die groei ophield. Zie De Mansholtbrief en de grenzen aan de groei.