De voorlichting geprivatiseerd

Van landbouwleraar tot voorlichter

De wortels liggen in de landbouwcrisis van de late negentiende eeuw. Een staatscommissie uit 1886 adviseerde de overheid te investeren in kennis voor de boer.¹ In 1890 kwam er in elke provincie een rijkslandbouwleraar, later rijkslandbouwconsulent genoemd. Er kwamen ook proefstations en landbouwwinterscholen, waar boerenzonen in de stille wintermaanden les kregen.² Zie De landbouwcrisis en Wageningen en de voorlichting.

Na 1945 groeide de Rijkslandbouwvoorlichtingsdienst sterk, tot meer dan 1.500 medewerkers midden jaren vijftig.³ Zij vormden de middelste poot van het OVO-drieluik: onderzoek, voorlichting en onderwijs. Wat proefstations en Wageningen ontdekten, bracht de voorlichter naar het erf, de studieclub en de dorpszaal.⁴ In achtergebleven streken hielp de overheid met streekverbetering ook het hele boerengezin: boeren bij de bedrijfsvoering, boerinnen bij een moderne huishouding.⁵

Toch was de voorlichter niet alleen een boodschapper van bovenaf. Volgens landbouwhistoricus Jan Bieleman kwam minstens de helft van de vernieuwingen in de aardappelteelt van boeren zelf. De voorlichter pikte zulke ideeën op en verspreidde ze verder. Ook veevoerbedrijven en machinefabrikanten werden belangrijke leveranciers van kennis.⁴

Een boodschap van groei

De voorlichting volgde het beleid van de overheid, en dat stuurde decennialang op productie. Meer kunstmest, meer vee, grotere bedrijven: dat was het advies. In 1957 schreef de Overijsselse rijksvoorlichter dat varkens en kippen eigenlijk geen land nodig hadden.⁶ Boeren die het advies opvolgden, deden wat de deskundigen hun aanraadden.

Signalen over de keerzijde, zoals ammoniak en verzuring vanaf de jaren tachtig, kwamen eerst bij onderzoekers en ministeries terecht. Lange tijd zagen deskundigen mest zelfs niet als probleem.⁷ Het duurde lang voor die kennis in het advies op het erf doorklonk. De kennis lag bij overheid en instituten, niet bij de boer. Zie Het mestprobleem en zure regen.

Op afstand gezet

Vanaf 1990 werkte de voorlichtingsdienst op afstand van het ministerie. Stap voor stap werd het een gewoon bedrijf, DLV, en de bijdrage van het rijk ging naar nul. Het uitgangspunt was dat boeren zelf verantwoordelijk waren voor hun bedrijfsadvies. In 2005 verkocht de staat zijn laatste aandelen.⁸ Dat paste in de tijdgeest. Ook de PTT en de energiebedrijven gingen op afstand of op de markt. Het idee was dat concurrentie betere en goedkopere diensten oplevert, en dat wie het advies gebruikt, er ook voor betaalt.

Ook het onderzoek veranderde. In 1997 gingen de rijksinstituten met de Landbouwuniversiteit samen in Wageningen UR.⁹ Het onderzoek werkt sindsdien op opdracht en per project. Het ministerie is de grootste opdrachtgever, maar een groot deel komt van bedrijven, Europa en andere overheden.¹⁰

Uiteindelijk verdween zelfs het ministerie. In 2010 ging Landbouw op in Economische Zaken, en zeven jaar lang had Nederland geen eigen ministerie van Landbouw. In 2017 kwam het terug.¹¹

Het einde van de collectieve kennis

Ook buiten de overheid werd kennis lang samen betaald. Elke boer betaalde een heffing aan het Landbouwschap en de productschappen, en daaruit ging geld naar onderzoek en voorlichting voor de hele sector (zie De geordende landbouw). Ook dat stelsel verdween: het Landbouwschap in 2001, de product- en bedrijfschappen in 2015.^12,13 Sectoren mochten zelf verder met gezamenlijk onderzoek. Of dat zou doorgaan, was volgens het kabinet zelf niet zeker.¹⁴

Landbouwkundige en historicus André Hoogendijk, directeur van BO Akkerbouw, ziet hierin één groot verhaal. Volgens hem werkten onderwijs, onderzoek, overheid en boeren ruim een eeuw samen, van 1886 tot 2010. Daarna schaften de eerste kabinetten-Rutte in korte tijd de collectiviteit, de kennisbasis en de uitvoeringskracht af. Grote sectoren, zoals melkvee en akkerbouw, bouwden snel een eigen onderzoek op; kleine sectoren, zoals de fruitteelt, konden dat niet.¹⁵ Wel was de voorlichting toen al geprivatiseerd.⁸ Het was dus een afbraak in stappen, over ruim twintig jaar.

Wie levert de kennis nu?

Een boer met een vraag gaat nu naar een adviesbureau, de voerleverancier, de bank of de accountant. Dat advies is vaak goed, maar nooit helemaal los van wie het betaalt. Volgens landbouwkundige Joris Relaes en historicus Yves Segers kwam betaald advies de aandacht voor maatschappelijke doelen niet altijd ten goede. Zij vragen zich af of de overheid weer een grotere rol moet nemen.¹⁶ Tegelijk vraagt de overgang naar een andere landbouw juist om kennis die het hele bedrijf overziet.

Boeren leren ook van elkaar. In studiegroepen, praktijknetwerken en op demonstratiebedrijven delen ze ervaringen, vaak met steun uit het Europese landbouwbeleid.¹⁷ Zo komt een deel van de oude studieclub terug, nu in een nieuwe vorm.

Een antwoord op de crisis

De wortels liggen in de landbouwcrisis van de late negentiende eeuw. Onder druk van een nieuwe 'groene lobby' van landbouwmaatschappijen stelde de regering in 1886 een staatscommissie in. Die adviseerde de overheid te investeren in kennis voor de boer.¹ In 1890 kwamen er rijkslandbouwproefstations en in elke provincie een rijkslandbouwleraar, later rijkslandbouwconsulent genoemd. Er volgden zuivelconsulenten, tuinbouwvoorlichters en landbouwwinterscholen, waar boerenzonen in de stille wintermaanden les kregen. Dit landelijke netwerk speelde volgens Bieleman een cruciale rol bij het overbrengen van wetenschappelijke kennis naar de praktijk.² Zie De landbouwcrisis en Wageningen en de voorlichting.

De voorlichter op het erf

Na 1945 groeide de Rijkslandbouwvoorlichtingsdienst sterk, van iets minder dan 500 naar meer dan 1.500 medewerkers midden jaren vijftig. De opdracht was vooral de vele kleine gemengde bedrijven op de zandgronden te begeleiden. Daar werkten te veel mensen op te weinig grond.³ De voorlichters vormden de middelste poot van het OVO-drieluik: onderzoek, voorlichting en onderwijs, losjes aangestuurd vanuit Den Haag. Wat proefstations en Wageningen ontdekten, bracht de voorlichter naar het erf, de studieclub en de dorpszaal.⁴ In achtergebleven streken verbreedde de overheid de voorlichting van 1956 tot 1970 met streekverbetering naar het hele boerengezin: boeren kregen hulp bij de bedrijfsvoering, boerinnen bij een moderne huishouding.⁵

Toch was de voorlichter niet alleen een boodschapper van bovenaf. Bieleman waarschuwt dat de nadruk op het OVO-stelsel de indruk kan wekken dat boeren passieve 'technologie-afnemers' waren. In werkelijkheid zochten ze voortdurend naar oplossingen voor knelpunten op hun eigen bedrijf; minstens de helft van de vernieuwingen in de aardappelteelt kwam van boeren zelf. De voorlichter pikte zulke ideeën op en verspreidde ze verder. Ook veevoerbedrijven en machinefabrikanten werden belangrijke leveranciers van kennis.⁴

Een boodschap van groei

De voorlichting volgde het beleid van de overheid, en dat stuurde decennialang op productie en productiviteit. Meer kunstmest, meer vee, grotere en gespecialiseerde bedrijven: dat was het advies. In 1957 schreef de Overijsselse rijksvoorlichter dat varkens en kippen eigenlijk geen land nodig hadden: ze konden leven van ingekocht voer.⁶ Zo hielp de voorlichting de grondloze veehouderij op gang. Boeren die het advies opvolgden, deden wat de deskundigen hun aanraadden.

Signalen over de keerzijde, zoals ammoniak en verzuring vanaf de jaren tachtig, kwamen eerst bij onderzoekers en ministeries terecht. Lange tijd zagen deskundigen mest zelfs niet als probleem. 'Krachtvoer is kunstmest', was de redenering, maar in de praktijk steeg het kunstmestgebruik gewoon mee.⁷ Het duurde lang voor de nieuwe kennis in het advies op het erf doorklonk. De kennis lag bij overheid en instituten, niet bij de boer. Zie Het mestprobleem en zure regen.

Voorlichting, onderzoek en ministerie op afstand

Vanaf 1990 werkte de Dienst Landbouwvoorlichting als zelfstandige dienst op afstand van het ministerie. Via een stichting werd DLV een vennootschap, en de bijdrage van het rijk werd afgebouwd tot nul. Het uitgangspunt was dat de gebruikers zelf verantwoordelijk waren voor hun bedrijfsadvies. In 2005 verkocht de staat zijn laatste aandelen aan het management.⁸ Dat paste in de tijdgeest: van de PTT tot de energiebedrijven gingen diensten op afstand of op de markt, in de verwachting dat concurrentie betere en goedkopere diensten oplevert. Voor de landbouw betekende het een breuk met een eeuw publieke kennisoverdracht.

Ook het onderzoek veranderde. In 1997 bracht minister Jozias van Aartsen de verzelfstandigde rijksinstituten met de Landbouwuniversiteit onder één bestuur, als Wageningen UR.⁹ Het onderzoek werkt sindsdien op opdracht en per project. Het ministerie is de grootste opdrachtgever, met zo'n 45 procent van de omzet van Wageningen Research; de rest komt van bedrijven, Europa en andere overheden.¹⁰ Wie de vraag stelt en betaalt, bepaalt daarmee mede welke kennis er komt.

Ten slotte verdween het ministerie zelf. In 2010 ging Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit onder het kabinet-Rutte I op in Economische Zaken. Zeven jaar lang had Nederland geen eigen ministerie van Landbouw; in 2017 kwam het terug.¹¹

Het einde van de collectieve kennis

Naast de publieke voorlichting bestond er decennialang een collectieve kennisbron. In de naoorlogse geordende landbouw betaalde elke boer via het Landbouwschap en de productschappen een verplichte heffing, waaruit onder meer gezamenlijk onderzoek en voorlichting werden betaald, zie De geordende landbouw. Ook dat stelsel werd ontmanteld: het Landbouwschap in 2001, de product- en bedrijfschappen in 2015.^12,13 Het kabinet zag voorlichting niet als overheidstaak. Sectoren konden gezamenlijk onderzoek voortzetten via brancheorganisaties, maar het kabinet erkende dat dit onzeker was.¹⁴

Landbouwkundige en historicus André Hoogendijk, directeur van BO Akkerbouw, plaatst dit in een groot verhaal over collectiviteit. Van de staatscommissie van 1886 tot 2010 ziet hij een consistente lijn van samenwerking tussen onderwijs, onderzoek, overheid en ondernemers. Daarna schaften de eerste twee kabinetten-Rutte volgens hem in korte tijd de collectiviteit, de kennisbasis en de uitvoeringskracht af. Melkveehouderij, glastuinbouw en akkerbouw bouwden snel een nieuwe onderzoeksstructuur op; kleinere sectoren als de fruitteelt hadden daar de capaciteit niet voor. Er gaat sindsdien wel informatie van boeren naar Den Haag, maar nauwelijks nog de andere kant op.¹⁵ Op één punt vraagt zijn lezing om nuance: de DLV was in 2010 al geprivatiseerd.⁸ De afbraak van de publieke kennisketen voltrok zich dus in stappen, over ruim twintig jaar en onder kabinetten van uiteenlopende kleur.

Wie levert de kennis nu?

Een boer met een vraag gaat nu naar een adviesbureau, de voerleverancier, de bank of de accountant. Dat advies is vaak deskundig, maar nooit helemaal los van wie het betaalt. Landbouwkundige Joris Relaes en historicus Yves Segers stellen vast dat advies van commerciële partijen, in Nederland en Vlaanderen, de aandacht voor maatschappelijke duurzaamheidsdoelen niet altijd ten goede kwam. Nu er een nieuwe grote omslag aankomt, opperen zij dat de overheid misschien weer een grotere rol moet spelen.¹⁶ De overgang naar een andere landbouw vraagt juist om kennis die het hele bedrijf overziet, van bodem en water tot financiering.

Boeren leren ook van elkaar. In studiegroepen, praktijknetwerken en op demonstratiebedrijven delen ze ervaringen, vaak met steun uit het Europese landbouwbeleid.¹⁷ Zo komt iets van de oude studieclub terug, en daarmee ook het inzicht van Bieleman dat veel vernieuwing van de boeren zelf komt.