Het mestprobleem en zure regen

Varkens op het zand

Na de oorlog groeiden de varkens- en kippenhouderij snel, vooral op de zandgronden in Brabant, Limburg, de Gelderse Vallei, de Achterhoek en Twente. Kleine boeren met weinig en vaak arme grond vonden daarin een bestaan, want het voer kwam van buiten, via de Rotterdamse haven. Veevoerbedrijven financierden vaak de stal, in ruil voor een voercontract.¹ Zie Het gat van Rotterdam.

Het aantal varkens groeide van nog geen twee miljoen in 1950 naar ruim vijftien miljoen in 1997.^2,3 Eind twintigste eeuw had Nederland de hoogste varkensdichtheid ter wereld.⁴ De overheid en de voorlichting moedigden die groei aan: zo konden kleine boeren op hun bedrijf blijven, en de export bracht geld op.⁵ Zie De voorlichting geprivatiseerd.

De mest werd in de buurt uitgereden, vaak meer dan de gewassen nodig hadden en vaak in de winter. Dat was toen gangbaar en toegestaan. Wat het met grondwater en kwetsbare leefgebieden deed, was op het erf nog nauwelijks bekend. Ook deskundigen zagen de mest lang niet als probleem: 'krachtvoer is kunstmest', dachten ze. Toch steeg het kunstmestgebruik mee.⁴

Niet hoeveel, maar hoe en waar

Wat mest met het milieu doet, hangt niet alleen af van de hoeveelheid, maar ook van hoe, wanneer en waar ze op het land komt. Op droge zandgronden spoelt nitraat veel makkelijker uit naar het grondwater dan op klei of veen. Grasland neemt veel stikstof op en groeit bijna het hele jaar door, terwijl bouwland, zeker met maïs, vaker resten achterlaat.⁶ En mest die in het voorjaar in de grond wordt gebracht, doet iets anders dan mest die in de herfst bovenop het land wordt gespoten.⁷ Dezelfde hoeveelheid mest kan dus op het ene bedrijf weinig schade doen en op het andere veel.

Fosfaat gedraagt zich anders dan stikstof. Het spoelt niet snel uit, maar hoopt zich op in de bodem. Na decennia van ruime bemesting raakten veel zandgronden fosfaatverzadigd. Het fosfaat lekt dan nog jarenlang naar sloten en beken, waar het algengroei veroorzaakt (zie De Kaderrichtlijn Water).⁸ De regering schreef dat risico al in 1987 op.⁹ Daarom zijn de normen voor fosfaat op steeds meer bedrijven de echte grens voor hoeveel mest er op het land mag.¹⁰

Verzuring

Bij zure regen dacht men begin jaren tachtig vooral aan zwaveldioxide en stikstofoxiden uit fabrieken, verkeer en centrales. Rond 1982 ontdekten onderzoekers, onder wie de Wageningse bodemkundige Nico van Breemen, dat ook ammoniak uit de veehouderij een belangrijke rol speelde.¹¹

Ammoniak maakt de regen zelf niet zuur, maar verzuurt de bodem nadat het is neergeslagen. Plantenwortels geven namelijk zuur af als ze ammonium opnemen, en bacteriën die ammonium omzetten in nitraat, maken ook zuur.¹² In het debat van toen werd ammoniak daarom bij de 'zure regen' gerekend. Bovendien werkt de neerslag als meststof. Bos en heide, die van nature arm aan stikstof zijn, werden voedselrijker, en gras en braam verdrongen heide en mossen.¹³

Een wet voor mest

Begin november 1984 diende de regering een spoedwet in. Vanaf die dag mochten varkens- en kippenbedrijven in principe niet meer vestigen of uitbreiden.¹⁴ Volgens Wouter van der Weijden en zijn medeauteurs wilde de regering zo voorkomen dat melkveehouders, die door het nieuwe Het melkquotum niet meer konden groeien, overstapten op varkens of kippen.¹⁵

Eind 1986 trad de Meststoffenwet in werking.¹⁶ Vanaf mei 1987 golden ook normen voor hoeveel mest een boer per hectare mocht gebruiken, gemeten in fosfaat. Die waren eerst ruim en zouden stap voor stap strenger worden.⁹ Er kwamen mestproductierechten, een mestboekhouding, mestbanken en regels voor het vervoer van mest naar streken met ruimte.¹⁷ Veel boeren ervoeren die boekhouding als een flinke inbreuk op hun vrijheid als ondernemer.⁴

In 1991 kwam de Europese Nitraatrichtlijn, die het water moet beschermen, met een grens van 170 kilo stikstof uit dierlijke mest per hectare.¹⁸ Op bedrijven met veel grasland mocht Nederland vanaf 2006 meer gebruiken, via een uitzondering, de derogatie.¹⁹ Die verviel in 2026.²⁰ Zie Einde melkquotum, begin fosfaatrechten.

Van verliezen naar normen

Nederland zocht een eigen weg. In 1998 kwam MINAS, het mineralenaangiftesysteem.²¹ Het idee kwam van het Centrum voor Landbouw en Milieu (CLM).¹⁵ Elke boer hield bij hoeveel stikstof en fosfaat zijn bedrijf binnenkwam en verliet. Wie meer verloor dan de norm, betaalde een heffing; hoe hij verliezen beperkte, mocht hij zelf weten.¹⁸ Volgens de CLM-onderzoekers hielp MINAS het stikstofoverschot in de landbouw te halveren, al telden verliezen buiten het bedrijf niet mee.¹⁵ Zie Voorschrift of doel?.

Maar in 2003 oordeelde het Europese Hof van Justitie dat MINAS niet paste bij de vaste grens per hectare die de Nitraatrichtlijn vroeg.¹⁸ Daarom kwamen er in 2006 gebruiksnormen: vaste maxima voor stikstof en fosfaat per hectare, verschillend per gewas en per grondsoort. Na een snelle groei van de melkveestapel kregen melkveehouders in 2018 ook fosfaatrechten.²¹

Overschot of probleem?

Juridisch heeft een bedrijf een mestoverschot als het meer mest produceert dan het volgens de normen op eigen grond mag gebruiken.¹⁶ Dat is op zich geen milieuprobleem: de mest kan naar een akkerbouwer in de buurt die er juist om verlegen zit. Bij een nationaal mestoverschot is er in heel Nederland meer mest dan alle landbouwgrond samen volgens de normen mag opnemen; dan moet mest worden verwerkt of naar het buitenland. Zo'n overschot groeide sterk toen de derogatie verdween.¹⁵ Los van de boekhouding is er het milieuprobleem zelf, dat vooral afhangt van hoe en waar mest wordt gebruikt.

Er is ook vooruitgang. De uitstoot van ammoniak is sinds 1990 meer dan gehalveerd, onder meer door emissiearme stallen en mest in de grond brengen.²¹ Toch blijft de landbouw de grootste bron van stikstof die op heide, bossen en vennen neerslaat.²²

Varkens en kippen op het zand

Na de oorlog groeiden de varkens- en kippenhouderij snel, vooral op de zandgronden in Brabant, Limburg, de Gelderse Vallei, de Achterhoek en Twente. Daar zaten veel kleine gemengde bedrijven met weinig en vaak arme grond. Intensieve veehouderij bood die boeren een bestaan, omdat ze er weinig land voor nodig hadden: het voer kwam van buiten, via de Rotterdamse haven. Veevoerbedrijven financierden vaak de stal van boerenzonen zonder eigen grond, in ruil voor een voercontract.¹ Zie Het gat van Rotterdam.

Het aantal varkens groeide van nog geen twee miljoen in 1950 naar ruim vijftien miljoen in 1997.^2,3 Deskundigen spraken van niet-grondgebonden veehouderij, en eind twintigste eeuw had Nederland de hoogste varkensdichtheid ter wereld.⁴ De overheid en de voorlichting moedigden die groei aan: zo konden kleine boeren op hun bedrijf blijven, en de export bracht geld op.⁵ Zie De voorlichting geprivatiseerd.

De mest werd op het land in de buurt uitgereden, vaak meer dan de gewassen nodig hadden, en vaak op momenten waarop een groot deel verloren ging, zoals in de winter. Dat was toen gangbaar en toegestaan. Wat ze met grondwater en kwetsbare leefgebieden deed, was op het erf nauwelijks bekend; de boer kreeg zijn kennis via de voorlichting, en die stuurde decennialang op groei. Ook deskundigen zagen de mest lang niet als probleem. 'Krachtvoer is kunstmest', dachten ze: meer vee en meer krachtvoer zouden de kunstmest vanzelf vervangen. In werkelijkheid steeg het kunstmestgebruik mee.⁴

Niet alleen hoeveel, maar hoe en waar

Het verband tussen de hoeveelheid mest en de schade is niet rechtlijnig. Minstens zo belangrijk is hoe, wanneer en waar de mest op het land komt. Op droge zandgronden spoelt nitraat veel makkelijker uit naar het grondwater dan op klei of veen. Grasland neemt veel stikstof op en groeit bijna het hele jaar door, terwijl bouwland, zeker met maïs, vaker resten achterlaat die na de oogst kunnen uitspoelen.⁶ En dan is er het management: tijdstip, techniek, mestsoort en dosis. Mest die in het voorjaar in de grond wordt gebracht, doet iets anders dan mest die in de herfst bovenop het land wordt gespoten.⁷

Fosfaat gedraagt zich weer anders. Het spoelt niet snel uit, maar wordt in de bodem vastgelegd en hoopt zich daar op. Na decennia van ruime bemesting raakten veel zandgronden fosfaatverzadigd: de bodem kan geen fosfaat meer binden, en het overschot lekt nog jarenlang naar sloten en beken, ook als er minder wordt bemest. Daar veroorzaakt het algengroei (zie De Kaderrichtlijn Water).⁸ De regering wees al in 1987 op dat risico.⁹ Daarom zijn de fosfaatnormen op steeds meer bedrijven de werkelijke grens voor hoeveel mest er op het land mag.¹⁰

Verzuring

Begin jaren tachtig was zure regen een groot maatschappelijk onderwerp. Lang dacht men vooral aan zwaveldioxide en stikstofoxiden uit fabrieken, verkeer en energiecentrales. Rond 1982 ontdekten Nederlandse onderzoekers, onder wie de Wageningse bodemkundige Nico van Breemen, dat ook ammoniak uit de veehouderij een belangrijke rol speelde.¹¹

Ammoniak maakt de regen zelf niet zuur; opgelost in water gedraagt het zich zelfs als een base. Dat het in de bodem toch verzurend werkt, heeft twee oorzaken. Plantenwortels scheiden zuur uit wanneer ze ammonium opnemen, en in de meeste Nederlandse bodems zetten bacteriën ammonium snel om in nitraat, waarbij ook zuur vrijkomt. Ecoloog Han Lindeboom noemt de bewering dat ammoniak niet verzuurt daarom 'te kort door de bocht'.¹² In het debat van toen viel ammoniak onder de 'zure regen' of 'zure depositie'. Daarnaast werkt de neerslag als meststof. Bos en heide, die van oudsher arm aan stikstof zijn, werden voedselrijker, en gras en braam verdrongen heide en mossen.¹³

Een wet voor mest

De overheid greep in. Op 1 november 1984 diende de regering een spoedwet in, de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen. Het verbod op vestiging en uitbreiding gold vanaf de dag van indiening, zodat er geen haast meer gemaakt kon worden met nieuwe stallen.¹⁴ Volgens Wouter van der Weijden en zijn medeauteurs van het CLM speelde het Het melkquotum daarbij een rol. De ministers Braks (Landbouw) en Winsemius (Milieubeheer) zagen dat melkveehouders, die niet meer konden groeien met koeien, gingen uitbreiden met varkens of kippen, en wilden dat voorkomen.¹⁵

Eind 1986 trad de Meststoffenwet grotendeels in werking.¹⁶ Vanaf mei 1987 golden op grond van de Wet bodembescherming ook gebruiksnormen per hectare, uitgedrukt in fosfaat en verschillend per gewas. Ze waren aanvankelijk ruim; de regering wilde ze stap voor stap aanscherpen tot er niet meer fosfaat werd aangevoerd dan het gewas opnam.⁹ Er kwamen mestproductierechten, een mestboekhouding, mestbanken en regels voor het vervoer van mest naar streken met ruimte.¹⁷ Veel boeren ervoeren die boekhouding als een flinke inbreuk op hun vrijheid als ondernemer.⁴ Begin jaren negentig moest mest bovendien in of direct op de grond worden gebracht.⁷

Europa en de keuze tussen verliezen en normen

In 1991 kwam de Europese Nitraatrichtlijn, die grond- en oppervlaktewater moet beschermen. Die stelt een grens van 170 kilo stikstof uit dierlijke mest per hectare.¹⁸ Nederland zocht intussen een eigen weg. In 1998 kwam MINAS, het mineralenaangiftesysteem.²¹ Het ging terug op de mineralenboekhouding die het Centrum voor Landbouw en Milieu (CLM) eind jaren tachtig had ontwikkeld.¹⁵ Elke boer hield bij hoeveel stikstof en fosfaat zijn bedrijf binnenkwam en weer verliet. Wie meer verloor dan de norm, betaalde een heffing.¹⁸ Het systeem keek dus naar het verlies en liet de boer vrij in hoe hij dat beperkte. Zie Voorschrift of doel?.

Over de opbrengst lopen de oordelen uiteen. Volgens de CLM-onderzoekers droeg MINAS wezenlijk bij aan een halvering van het stikstofoverschot, vooral door lagere kunstmestgiften. Tegelijk wijzen ze op 'schijnefficiëntie': verliezen buiten het bedrijf, bij de teelt van gekocht voer en bij afgevoerde mest, telden niet mee.¹⁵ De Europese Commissie vond het niet genoeg. In 2003 oordeelde het Europese Hof van Justitie dat MINAS niet paste bij de vaste grens per hectare die de richtlijn vroeg.¹⁸ Vanaf 2006 golden daarom gebruiksnormen: vaste maxima voor stikstof en fosfaat per hectare, verschillend per gewas en per grondsoort.²¹ Tegelijk mocht Nederland via een uitzondering, de derogatie, op bedrijven met veel grasland meer dierlijke mest gebruiken.¹⁹ Die verviel op 1 januari 2026.²⁰ Zie Einde melkquotum, begin fosfaatrechten. Na een snelle groei van de melkveestapel kregen ook melkveehouders in 2018 fosfaatrechten.²¹

Overschot of probleem?

Wie over mest praat, bedoelt niet altijd hetzelfde. Juridisch heeft een bedrijf een mestoverschot als het meer mest produceert dan het volgens de normen op eigen grond mag gebruiken. Die betekenis staat al in artikel 1 van de Meststoffenwet van 1986.¹⁶ Dat is op zich geen milieuprobleem: de mest kan naar een akkerbouwer in de buurt die er juist om verlegen zit. Wie over een nationaal mestoverschot spreekt, bedoelt dat er in heel Nederland meer mest is dan alle landbouwgrond samen volgens de normen mag opnemen; dan moet mest worden verwerkt of geëxporteerd. Volgens de CLM-onderzoekers steeg dat nationale overschot sterk door de afbouw van de derogatie, met stijgende afzetkosten en een groter risico op fraude.¹⁵ Waar mest schade doet, blijft afhangen van bodem, gewas en de manier van uitrijden.

Er is ook vooruitgang. De uitstoot van ammoniak is sinds 1990 meer dan gehalveerd, onder meer door emissiearme stallen en mest in de grond brengen.²¹ Toch blijft de landbouw de grootste bron van stikstof die op heide, bossen en vennen neerslaat.²²