De Relatienota

Weidevogels onder druk

Na de oorlog veranderde het boerenland snel. Ruilverkaveling maakte percelen groot en recht. Sloten werden gedempt, het waterpeil ging omlaag en kunstmest maakte het gras snel en dicht. Er werd eerder en vaker gemaaid. Weidevogels zoals de grutto en de kievit kregen het moeilijker, en bloemrijke graslanden verdwenen.¹ Zie Ruilverkaveling.

In de jaren zestig broedden er in Nederland nog zo'n 120.000 paar grutto's. In 2015 waren het er rond de 33.000.¹ Dat de vogels ooit zo talrijk waren, kwam juist door de landbouw: eeuwen van beweiden, hooien en bemesten met stalmest hadden een open, nat en bloemrijk graslandlandschap gemaakt. Natuurbeschermers vroegen zich af hoe dat cultuurlandschap bewaard kon worden. Het was door boeren gemaakt, en kon alleen blijven bestaan als er ook geboerd werd. Zie ook Natuur is mensenwerk.

Een nota over boer en landschap

In februari 1975 bood de regering de Tweede Kamer de Nota betreffende de relatie landbouw en natuur- en landschapsbehoud aan, kortweg de Relatienota. De nota stelde vast dat de modernisering van de landbouw op veel plaatsen natuur- en landschapswaarden had aangetast of bedreigd.² Een jaar eerder had de Derde Nota Ruimtelijke Ordening al gezegd dat oude cultuurlandschappen bescherming verdienden.³ Volgens landbouwhistoricus Jan Bieleman erkende de overheid met de Relatienota voor het eerst dat natuur, landschap en recreatie bij de inrichting van het platteland hoorden. Het ruilverkavelingsplan van 1958 had daar nog geen oog voor gehad.⁴

De nota onderscheidde twee soorten gebieden. In beheersgebieden bleven boeren aan het werk, maar konden ze vrijwillig een beheersovereenkomst sluiten. Ze kregen dan een vergoeding als ze hun bedrijfsvoering afstemden op natuur en landschap, bijvoorbeeld door later te maaien, minder mest te gebruiken of nesten te sparen. In reservaatsgebieden zou de grond op den duur, ook op vrijwillige basis, worden aangekocht en door natuurorganisaties worden beheerd.²

De ambitie was groot: in totaal ongeveer 200.000 hectare, ruwweg de helft beheersgebied en de helft reservaat. Dat zou in twee stappen gebeuren, zonder vaste einddatum.³

Verzet op het platteland

Op het platteland viel de nota slecht. Boeren vreesden dat ze hun grond zouden kwijtraken of dat ze niet meer mochten moderniseren. Dat was begrijpelijk: overheid en voorlichting hadden hun decennialang aangeraden om juist te intensiveren. Natuurbeschermers vonden het tempo juist te laag. Het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM), dat toen over natuurbescherming ging, trok in 1979 35 miljoen gulden uit voor aankoop, daarna steeds minder. In 1981 rekende een natuurtijdschrift voor dat het zo zo'n vijftig jaar zou duren voor alle waardevolle gebieden veilig waren.⁵

Het duurde jaren voordat de nota echt werd uitgevoerd. Het verzet van boeren, de hoge grondprijzen en andere claims op de ruimte remden de uitvoering. In 1997 was er ongeveer 50.000 hectare gerealiseerd, een kwart van het doel.³

Van nota naar collectief

Toch zette de Relatienota iets nieuws in gang: de boer als beheerder van landschap, planten en dieren, betaald door de overheid. Dat idee groeide uit tot het agrarisch natuurbeheer. Vanaf het begin van de jaren negentig organiseerden boeren zich ook zelf. De eerste milieucoöperaties ontstonden in 1992 in het oosten van Friesland, als antwoord op de steeds ingewikkelder regels voor mest, natuur en landschap.⁶ Op veel plaatsen volgden agrarische natuurverenigingen, waarin boeren samen weidevogels en landschap beschermden.

In het Natuurbeleidsplan van 1990 gingen de Relatienotagebieden op in de Ecologische Hoofdstructuur, het landelijke netwerk van beschermde gebieden.³ Sinds 2016 werken boeren in Nederland met agrarische collectieven die per regio het agrarisch natuur- en landschapsbeheer regelen. Het geld komt van de Europese Unie, via het gemeenschappelijk landbouwbeleid, en van de provincies.⁷ Zie Natuur is mensenwerk.

Werkt het?

Of het werkt, is onderwerp van debat. In 2001 concludeerden ecoloog David Kleijn en collega's in het tijdschrift Nature dat de beheersovereenkomsten de biodiversiteit in het Nederlandse boerenland niet effectief beschermden.⁸ In 2013 adviseerde de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur om het agrarisch natuurbeheer te herzien en te concentreren in grote, aaneengesloten gebieden.⁹ Anderen wijzen op plekken waar het wel lukt, vooral als een heel gebied meedoet: met een hoog waterpeil, laat gemaaid grasland en rust in het broedseizoen.

Een landschap dat verdween

Na de oorlog veranderde het boerenland in hoog tempo. Het beleid stuurde op een hogere arbeidsproductiviteit, en het platteland werd daarop ingericht. Het Meerjarenplan voor ruilverkaveling van 1958 richtte zich uitdrukkelijk op grotere bedrijven; meer dan tien jaar lang werd jaarlijks aan projecten van samen meer dan 50.000 hectare begonnen. Veel van het vertrouwde landschap werd daarbij ingrijpend veranderd of verdween helemaal.⁴ Percelen werden groot en recht, sloten werden gedempt, het waterpeil ging omlaag en kunstmest maakte het gras snel en dicht. Er werd eerder en vaker gemaaid. Weidevogels zoals de grutto en de kievit kregen het moeilijker, en bloemrijke graslanden verdwenen.¹ Zie Ruilverkaveling.

In de jaren zestig broedden er in Nederland nog zo'n 120.000 paar grutto's. In 2015 waren het er rond de 33.000.¹ Dat de vogels ooit zo talrijk waren, kwam juist door de landbouw: eeuwen van beweiden, hooien en bemesten met stalmest hadden een open, nat en bloemrijk graslandlandschap gemaakt. Daar zat de kern van het probleem. Dit cultuurlandschap was door boeren gemaakt en kon alleen blijven bestaan als er ook geboerd werd, maar dan wel op een manier die niet meer paste bij de moderne bedrijfsvoering. Zie ook Natuur is mensenwerk.

Drie ministeries, één nota

In februari 1975 bood de regering de Tweede Kamer de Nota betreffende de relatie landbouw en natuur- en landschapsbehoud aan. Drie ministeries hadden eraan gewerkt: Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM), Landbouw en Visserij, en Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening.³ Dat zegt iets over het onderwerp: het ging tegelijk om landbouw, om het beheer van planten en dieren en om de inrichting van het land. De nota stelde vast dat de modernisering van de landbouw op veel plaatsen waarden van landschap, planten en dieren had aangetast of bedreigd.² Een jaar eerder had de Derde Nota Ruimtelijke Ordening al gezegd dat oude cultuurlandschappen bescherming verdienden.³

Volgens landbouwhistoricus Jan Bieleman erkende de overheid met de Relatienota voor het eerst dat natuur, landschap en recreatie bij de inrichting van het platteland hoorden. Het ruilverkavelingsplan van 1958 had daar nog geen oog voor gehad. In 1985 volgde een Landinrichtingswet die meer aandacht had voor landschap en natuurwaarden dan de oude ruilverkavelingswet.⁴

Beheer of reservaat

De nota onderscheidde twee soorten gebieden. In beheersgebieden bleven boeren aan het werk, maar konden ze vrijwillig een beheersovereenkomst sluiten. Ze kregen dan een vergoeding als ze hun bedrijfsvoering afstemden op landschap, planten en dieren, bijvoorbeeld door later te maaien, minder mest te gebruiken of nesten te sparen. In reservaatsgebieden zou de grond op den duur, ook op vrijwillige basis, worden aangekocht en door natuurorganisaties worden beheerd.²

De ambitie was groot: in totaal ongeveer 200.000 hectare, ruwweg de helft beheersgebied en de helft reservaat. Dat zou in twee stappen gebeuren, zonder vaste einddatum.³ In die tweedeling zat al de vraag die het beleid tot vandaag bepaalt: kun je weidevogels en bloemrijk grasland beter beschermen met boeren die daarvoor betaald worden, of door grond uit de landbouw te halen?

Verzet en vertraging

Op het platteland viel de nota slecht. Boeren vreesden dat ze hun grond zouden kwijtraken of dat ze niet meer mochten moderniseren. Die angst is te begrijpen: overheid en voorlichting hadden hun decennialang aangeraden om juist te intensiveren, en ruilverkaveling had het land daar net voor ingericht. Nu vroeg een andere hand van dezelfde overheid het omgekeerde.

Natuurbeschermers vonden het tempo juist te laag. Het ministerie van CRM, dat toen over natuurbescherming ging, trok in 1979 35 miljoen gulden uit voor aankoop, daarna steeds minder. In 1981 rekende een natuurtijdschrift voor dat het zo zo'n vijftig jaar zou duren voor alle waardevolle gebieden veilig waren.⁵ Ook conflicten met boeren over beperkingen in hun bedrijfsvoering, de hoge grondprijzen en andere claims op de ruimte remden de uitvoering.³ In 1997 was er ongeveer 50.000 hectare gerealiseerd, een kwart van het doel. Volgens het Planbureau voor de Leefomgeving lag er in 2001 zo'n 75.000 hectare beheersgebied, en in 2009 nog 60.000 hectare.³

Van nota naar collectief

Toch zette de Relatienota iets nieuws in gang: de boer als beheerder van landschap, planten en dieren, betaald door de overheid. Dat idee groeide uit tot het agrarisch natuurbeheer. Vanaf het begin van de jaren negentig organiseerden boeren zich ook zelf. De eerste milieucoöperaties ontstonden in 1992 in het oosten van Friesland, als antwoord op de steeds ingewikkelder regels voor mest, natuur en landschap.⁶ Bieleman vergelijkt ze met de coöperaties van eind negentiende eeuw: ook toen organiseerden boeren zich zelf, als antwoord op wat economen de onvolkomenheid van de markt noemen.⁶ Op veel plaatsen volgden agrarische natuurverenigingen, waarin boeren samen weidevogels en landschap beschermden.

In het Natuurbeleidsplan van 1990 gingen de Relatienotagebieden op in de Ecologische Hoofdstructuur, het landelijke netwerk van beschermde gebieden.³ Het beleid verschoof daarbij steeds meer van aankoop naar beheer door particulieren.³ Sinds 2016 werken boeren in Nederland met agrarische collectieven die per regio het agrarisch natuur- en landschapsbeheer regelen. Het collectief maakt een beheerplan voor zijn gebied en sluit daarna zelf de contracten met de deelnemende boeren. Het geld komt van de Europese Unie, via het gemeenschappelijk landbouwbeleid, en van de provincies.⁷ Zie Natuur is mensenwerk.

Een blijvend debat

Of het werkt, is onderwerp van debat onder ecologen en beleidsmakers. In 2001 concludeerden ecoloog David Kleijn en collega's in het tijdschrift Nature dat de beheersovereenkomsten de biodiversiteit in het Nederlandse boerenland niet effectief beschermden.⁸ In 2013 adviseerde de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur om het agrarisch natuurbeheer te herzien en te concentreren in grote, aaneengesloten gebieden.⁹ Anderen wijzen op plekken waar het wel lukt, vooral als een heel gebied meedoet: met een hoog waterpeil, laat gemaaid grasland en rust in het broedseizoen. Het debat gaat dus minder over de vraag óf boeren een rol hebben, en meer over hoe, waar en op welke schaal.