Waterschappen

Het water trekt zich niets aan van grenzen

Na de grote veenontginningen zakte het land, en werd het water een steeds groter probleem (zie De grote veenontginningen). Eén boer kon zijn land niet alleen droog houden. Als zijn buurman zijn sloot of dijk verwaarloosde, liep ook zijn eigen land onder.

Daarom maakten boeren afspraken in hun dorp of polder. Ze verdeelden het werk aan dijken en watergangen. Op veel plaatsen was een dijk in vakken verdeeld, en elke grondeigenaar achter de dijk moest zijn eigen vak onderhouden. Dat heette verhoefslaging. Wie zijn deel niet deed, kreeg een boete. Uit zulke lokale afspraken groeiden grotere verbanden.

Rijnland, 1255

Op 11 oktober 1255 liet graaf Willem II van Holland, die toen ook rooms-koning was, in Leiden een korte Latijnse oorkonde opstellen. Aanleiding was een conflict over sluizen. In 1253 had de graaf, zonder de heemraden te raadplegen, besloten tot een scheepssluis bij de Spaarndam. Voor de afwatering van het achterland was dat riskant. In de oorkonde beloofde Willem dat hij geen sluis bij de Spaarndam zou aanleggen. Ook zou hij niets aan de Spaarndam, de Zijdwinde, de zeedijk langs het IJ en de Zwammerdam veranderen zonder overleg met de heemraden.¹

Het was geen stichtingsakte: de heemraden bestonden al, en het woord 'Rijnland' komt er niet in voor. Toch wordt Rijnland vaak gezien als het oudste waterschap van Nederland.¹ Kort daarna kregen ook Schieland en Delfland hun eigen regels.

Heemraden en de schouw

In de eerste eeuwen waren de heemraden vooral toezichthouders en rechters. In 1286 wordt de baljuw van Rijnland genoemd, die met de heemraden de waterwerken inspecteerde. Rond 1400 ging men hem dijkgraaf noemen.² Samen controleerden ze of iedereen zijn sloten en dijken goed onderhield, en ze spraken recht als het misging. Die controle heette de schouw.

De schouw bestaat nog altijd. Veel waterschappen lopen in het najaar langs de sloten om te zien of de eigenaren ze goed hebben schoongemaakt. Is dat niet zo, dan volgt eerst een herschouw. Pas daarna kan het waterschap zelf het werk laten doen, op kosten van de eigenaar.

Wie land heeft, betaalt en beslist

Het principe was eenvoudig: wie belang heeft bij droge voeten, betaalt mee en praat mee. De eigenaren van het land, de ingelanden, betaalden naar de omvang van hun grond. De rijksten hadden vaak de meeste invloed.

Die kosten waren star, ook als de opbrengsten daalden. Toen vanaf 1731 de paalworm het hout van zeeweringen en sluizen aantastte, moesten de ingelanden dure herstellingen betalen. Alleen al het herstel van de Westfriese zeedijk kostte 5 miljoen gulden.³

Waterschappen waren daarmee een vorm van bestuur van onderop, naast graaf, kerk en stad. Historici zien zulke zelfstandige heemraadschappen als deel van een 'middeleeuwse erfenis' die de landbouw in de kustprovincies een voorsprong gaf.⁴ Ze moesten wel samenwerken met de landsheer, die het laatste woord hield. Spanningen tussen het belang van de boeren, de steden en de landsheer bleven er altijd. Steden wilden open vaarwegen voor de scheepvaart, boeren wilden een laag en stabiel waterpeil.

Van duizenden naar 21

Lang was het waterbeheer een lappendeken. Rond 1850 telde Nederland naar schatting zo'n 3.500 waterschappen.⁵ Vaak ging het om één polder met een paar molens. Tot 1945 waren het er nog meer dan 2.600.⁶ Na de watersnood van 1953 bleek hoe moeilijk al die kleine besturen samen konden optreden. Er volgde een lange reeks fusies. Nu zijn het er 21.⁵

Van boerenzaak naar bestuur voor iedereen

Eeuwenlang waren waterschappen vooral een zaak van grondeigenaren. Met de groei van steden en industrie veranderde dat. Nu betalen ook inwoners en bedrijven mee, vooral voor het zuiveren van afvalwater en voor de veiligheid van dijken.

Sinds 2008 kiezen alle volwassen inwoners het bestuur via kieslijsten, waarop ook landelijke politieke partijen staan. Daarvoor stemde men op losse kandidaten. De opkomst bleef laag: in 2008 ongeveer 24 procent.⁷

Daarnaast zijn er vaste, zogeheten geborgde zetels. Door een wetswijziging uit 2022 verdwijnen die voor bedrijven. Er blijven er vier over: twee voor eigenaren van landbouwgrond en twee voor beheerders van natuurterreinen.⁸ Daarover is discussie. De een vindt dat wie veel grond beheert en veel betaalt, een eigen stem verdient. De ander vindt dat iedere stem gelijk moet zijn.

Het water trekt zich niets aan van grenzen

Na de grote veenontginningen zakte het land, en werd het water een steeds groter probleem (zie De grote veenontginningen). Eén boer kon zijn land niet alleen droog houden. Verwaarloosde zijn buurman zijn sloot of dijk, dan liep ook zijn eigen land onder. Waterbeheer was dus van meet af aan een collectieve zaak.

Daarom maakten boeren afspraken in hun dorp of polder en verdeelden ze het werk aan dijken en watergangen. Op veel plaatsen was een dijk in vakken verdeeld, en elke grondeigenaar achter de dijk moest zijn eigen vak onderhouden. Dat heette verhoefslaging. Wie zijn deel niet deed, kreeg een boete.

Hoe de eerste waterschappen precies ontstonden, is onduidelijk. Volgens de historicus Jan de Vries deelde een vertegenwoordiger van de graaf, de schout, de macht met vertegenwoordigers van de bewoners, de heemraden. De positie van de schout was zwak, zodat deze lokale besturen al snel veel zelfstandigheid kregen. In de dertiende eeuw sloten veel van hen zich aaneen tot grotere hoogheemraadschappen, die problemen op een grotere schaal aanpakten. In Groningen, waar geen graaf was, heetten zulke organisaties zijlvesten. De Farmsumerzijlvest bestond al in 1306; haar zijlrechters werden gekozen door iedereen die minstens dertig grazen land bezat.¹¹ Ook de landsheer bemoeide zich ermee: graaf Willem I van Holland (1203–1222) was al zeer actief in het beheer van rivieren en kanalen. In Friesland en Groningen namen juist kloosters het voortouw bij de dijkbouw.¹⁵

Rijnland, 1255

Op 11 oktober 1255 liet graaf Willem II van Holland, die toen ook rooms-koning was, in Leiden een korte Latijnse oorkonde opstellen. Aanleiding was een conflict over sluizen. In 1253 had de graaf, zonder de heemraden te raadplegen, besloten tot een scheepssluis bij de Spaarndam. Voor de afwatering van het achterland was dat riskant. In de oorkonde beloofde Willem dat hij geen sluis bij de Spaarndam zou aanleggen, en dat hij niets aan de Spaarndam, de Zijdwinde, de zeedijk langs het IJ en de Zwammerdam zou veranderen zonder overleg met de heemraden.¹

Het was geen stichtingsakte: de heemraden bestonden al, en het woord 'Rijnland' komt er niet in voor. Toch wordt Rijnland vaak gezien als het oudste waterschap van Nederland.¹ Kort daarna kregen ook Schieland en Delfland hun eigen regels.

Heemraden en de schouw

In de eerste eeuwen waren de heemraden vooral toezichthouders en rechters. In 1286 wordt de baljuw van Rijnland genoemd, die met de heemraden de waterwerken inspecteerde. Rond 1400 ging men hem dijkgraaf noemen.² Samen controleerden ze of iedereen zijn sloten en dijken goed onderhield, en ze spraken recht als het misging. Die controle heette de schouw.

De schouw bestaat nog altijd. Veel waterschappen lopen in het najaar langs de sloten om te zien of de eigenaren ze goed hebben schoongemaakt. Is dat niet zo, dan volgt eerst een herschouw. Pas daarna kan het waterschap het werk zelf laten uitvoeren, op kosten van de eigenaar.

Wie land heeft, betaalt en beslist

Het principe was eenvoudig: wie belang heeft bij droge voeten, betaalt mee en praat mee. De eigenaren van het land, de ingelanden, betaalden naar de omvang van hun grond, en de rijksten hadden vaak de meeste invloed.

Belangen botsten ook tussen boeren onderling. Toen in de vijftiende eeuw de eerste windmolens voor bemaling verschenen, stuitte dat vaak op verzet: de laagst gelegen gebieden kregen meer overlast als hun buren water in overvolle afvoerkanalen pompten.¹² Hoe het waterbeheer werd uitgevoerd, hing bovendien af van de economie. Slicher van Bath wijt de rampzalige overstromingen van de veertiende en vijftiende eeuw niet aan een slechter klimaat, maar aan lage graanprijzen en hoge lonen: herstel van dijken was toen waarschijnlijk de kosten niet meer waard. Toen de landbouw in de zestiende eeuw weer opbloeide, werd het herstel ter hand genomen.¹⁴

Vanaf het eind van de vijftiende eeuw veranderde ook de verhoefslaging. Steeds meer boeren kozen ervoor hun dijkvak niet meer zelf te onderhouden, maar belasting te betalen voor betaalde dijkwerkers. Houtwoudingerambacht in het Noorderkwartier deed dat al in 1493, Westzaan in 1637, de West-Friese Omringdijk in 1649. Volgens De Vries was de belangrijkste reden dat boeren zo meer tijd overhielden voor hun eigen, steeds meer marktgerichte bedrijf. De lasten stegen wel fors: de heffing van Rijnland werd tussen de eerste helft van de zestiende eeuw en 1650 minstens tien keer zo hoog.¹³ Toen vanaf 1731 de paalworm het hout van zeeweringen en sluizen aantastte, volgden nieuwe, dure herstellingen. Alleen al het herstel van de Westfriese zeedijk kostte 5 miljoen gulden.³

Waterschappen waren daarmee een vorm van bestuur van onderop, naast graaf, kerk en stad. Historici zien zulke zelfstandige heemraadschappen als deel van een 'middeleeuwse erfenis' die de landbouw in de kustprovincies een voorsprong gaf.⁴ Toch hield de landsheer het laatste woord, en er bleven altijd spanningen tussen boeren, steden en landsheer. Steden wilden open vaarwegen voor de scheepvaart, boeren een laag en stabiel waterpeil.

Van duizenden naar 21

Lang was het waterbeheer een lappendeken. Rond 1850 telde Nederland naar schatting zo'n 3.500 waterschappen,⁵ vaak niet meer dan één polder met een paar molens. Tot 1945 waren het er nog meer dan 2.600.⁶ Na de watersnood van 1953 bleek hoe moeilijk al die kleine besturen samen konden optreden. Er volgde een lange reeks fusies, en nu zijn er nog 21.⁵

Van boerenzaak naar bestuur voor iedereen

Eeuwenlang waren waterschappen vooral een zaak van grondeigenaren. Met de groei van steden en industrie veranderde dat. Nu betalen ook inwoners en bedrijven mee, vooral voor de zuivering van afvalwater en de veiligheid van dijken.

Sinds 2008 kiezen alle volwassen inwoners het bestuur via kieslijsten, waarop ook landelijke politieke partijen staan; daarvoor stemde men op losse kandidaten. De opkomst bleef laag: in 2008 ongeveer 24 procent.⁷

Daarnaast zijn er vaste, zogeheten geborgde zetels. Door een wetswijziging uit 2022 verdwijnen die voor bedrijven. Er blijven er vier over: twee voor eigenaren van landbouwgrond en twee voor beheerders van natuurterreinen.⁸ Daarover wordt gediscussieerd. Voorstanders vinden dat wie veel grond beheert en veel betaalt, een eigen stem verdient. Tegenstanders vinden dat iedere stem even zwaar moet wegen.