Over de grens: de regio als voedselsysteem

Eén delta

Rijn, Maas en Schelde stromen door meerdere landen naar dezelfde zee. Nederland en Noordrijn-Westfalen hebben elk zo'n 18 miljoen inwoners, Vlaanderen bijna 7 miljoen.^1,2,3 Samen zijn dat ruim 40 miljoen mensen, met grote steden zoals Amsterdam, Rotterdam, Antwerpen, Keulen en Düsseldorf. Het water dat hier overstroomt of droogvalt, komt vaak van over de grens. Rijn en Maas zijn ook belangrijke bronnen van drinkwater. Alleen de Maas levert al drinkwater voor zo'n 7 miljoen mensen.⁴

Al lang verbonden

De landbouw in deze regio is al lang verweven. In de negentiende eeuw gingen vetgemeste varkens uit Drenthe al naar Hamburg.⁵ Eind negentiende eeuw ging ongeveer twee derde van de Nederlandse varkensexport levend naar Duitsland, tot Duitsland in 1894 de grens sloot voor levend vee.⁶ Kennis ging ook over de grens. Het Limburgse dorp Tungelroy kocht voor zijn kleine zuivelfabriek een centrifuge in België, naar Belgisch voorbeeld. Dat 'Limburgse systeem' werd daarna ook in Drenthe nagevolgd.⁷

Nu gaan miljoenen biggen uit Nederland naar Duitsland om daar te worden afgemest.⁸ Mest gaat de grens over naar akkerbouwers die het kunnen gebruiken, vooral in Duitsland.⁹ Hoeveel die mest daar doet, en hoeveel er verloren gaat, hangt af van de bodem, het gewas, het tijdstip en de techniek van uitrijden. Slachterijen, zuivelfabrieken en veevoerbedrijven werken in meerdere landen. Ook boeren trokken de grens over. Rond 2000 vertrokken Nederlandse boeren die zich door de regels beknot voelden onder meer naar Denemarken, de voormalige DDR en Polen.¹⁰

Vlaanderen: dezelfde problemen, een eigen aanpak

Vlaanderen kent, net als Nederland, een intensieve veehouderij op zandgrond, vooral in West-Vlaanderen en de Kempen. Het worstelt met vergelijkbare problemen: te veel stikstof in heide, bossen en andere kwetsbare gebieden, en fosfaat dat zich in de bodem heeft opgehoopt. In 2024 legde Vlaanderen een eigen stikstofaanpak vast in een decreet.¹¹

Vlaanderen regelt veel zelf. Bij de Belgische staatshervormingen kregen de gewesten eerst zeggenschap over milieu, natuur en ruimtelijke ordening, en pas veel later over landbouw.¹² Volgens Joris Relaes, topman van het Vlaamse landbouwonderzoeksinstituut ILVO, en historicus Yves Segers gingen de regels voor milieu en natuur daardoor zwaarder wegen voor boeren dan het landbouwbeleid. De Boerenbond, die lang de voorlichting en veel coöperaties droeg, stelde zich steeds defensiever op.¹³

Ook in Vlaanderen bepaalt een berekening hoeveel ruimte een veebedrijf bij een beschermd gebied heeft. Bedrijven die veel bijdragen aan de stikstof op een gevoelig gebied, kunnen geld krijgen om te verhuizen, over te schakelen of te stoppen.¹⁴ Vlaanderen rekent met een eigen versie van het Nederlandse rekenmodel, en heeft zo deels dezelfde discussies over modellen en metingen.¹⁵

Stikstof stopt ook niet bij de grens. In 2023 vernietigde de Vlaamse Raad voor Vergunningsbetwistingen de vergunning voor een grote chemiefabriek van Ineos in de Antwerpse haven. Vlaanderen had niet goed genoeg aangetoond dat de extra stikstof geen kwaad kon voor de Brabantse Wal, een beschermd gebied net over de grens. Het beroep kwam onder meer van de provincies Noord-Brabant en Zeeland.¹⁶ Ook tegen een nieuwe vergunning ging Noord-Brabant in beroep.¹⁷

Er zijn ook verschillen. In Nederland maakten ruilverkaveling en inpoldering de kavels groot. In Vlaanderen lukte dat veel minder. Volgens Relaes en Segers zijn Vlaamse akkers en weiden gemiddeld maar 1,4 hectare groot.¹³ Zie Ruilverkaveling.

Regels uit Europa

Veel landbouwregels komen uit de Europese Unie. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) geldt grotendeels direct in alle lidstaten, zie Mansholt en het Europese landbouwbeleid. De Nitraatrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water zijn richtlijnen: Europa stelt het doel, elk land zet ze zelf om in eigen wetten. Zo verschillen de regels aan weerszijden van de grens, ook al rusten ze op dezelfde afspraken.

Over hoe streng een land daarbij moet zijn, wordt fel gedebatteerd. Boerenorganisaties wijzen op 'nationale koppen': eigen regels bovenop wat Europa vraagt, die hun bedrijf duurder maken dan dat van de buren. Anderen zeggen dat een land met zoveel vee op zo weinig grond meer moet doen om dezelfde Europese doelen te halen.

Eén grote stad?

Van bovenaf zie je geen landsgrenzen. Je zou Vlaanderen, Nederland en de Duitse steden rond de Rijn kunnen zien als één grote metropool, een soort 'Amsterbrusseldorf'. Het platteland daartussen voedt die stad, en de problemen houden zich niet aan grenzen. Ongeveer een derde van de stikstof die in Nederland neerslaat, komt uit het buitenland.¹⁸ Andersom waait een deel van de Nederlandse uitstoot naar de buren.

Wie zo kijkt, vindt dat je landbouw niet alleen per land moet boekhouden. In plaats van zelfvoorziening per land kun je denken aan een regio die samen veel van haar eigen voedsel maakt, met gedeelde kringlopen van mest, voer en gewassen. Er bestaan al samenwerkingsverbanden, zoals sinds 1958 de EUREGIO van Nederlandse en Duitse gemeenten en waterschappen, en de Benelux.¹⁹

Wat schuurt

Critici van dat regionale denken wijzen op de verschillen. Elk land heeft eigen regels, subsidies, talen en bestuur. Boeren aan weerszijden van de grens zijn ook elkaars concurrenten, om land en om mestafzet. Wie neemt besluiten voor een regio zonder eigen bestuur? En volgens de Europese regels blijft elk land zelf verantwoordelijk voor de beschermde gebieden binnen zijn grenzen, ook als een deel van de stikstof daar van de buren komt.

Eén delta

Rijn, Maas en Schelde stromen door meerdere landen naar dezelfde zee. Nederland en Noordrijn-Westfalen hebben elk zo'n 18 miljoen inwoners, Vlaanderen bijna 7 miljoen.^1,2,3 Samen zijn dat ruim 40 miljoen mensen, met grote steden zoals Amsterdam, Rotterdam, Antwerpen, Gent, Keulen, Düsseldorf en de steden van het Ruhrgebied. Het water dat hier overstroomt of droogvalt, komt vaak van over de grens. Rijn en Maas zijn ook belangrijke bronnen van drinkwater; alleen de Maas levert al drinkwater voor zo'n 7 miljoen mensen.⁴ Wat boeren en fabrieken stroomopwaarts in het water laten komen, merken drinkwaterbedrijven en boeren stroomafwaarts.

Al lang verbonden

De landbouw in deze regio is al lang verweven. In de negentiende eeuw gingen vetgemeste varkens uit Drenthe al naar Hamburg.⁵ Eind negentiende eeuw ging ongeveer twee derde van de Nederlandse varkensexport levend naar Duitsland. In 1894 sloot Duitsland de grens voor levend vee, om de eigen boeren te beschermen, en de varkensverkoop daalde sterk.⁶ De grens kon dus net zo goed dichtgaan als opengaan. Kennis ging ook over de grens. Het Limburgse dorp Tungelroy kocht voor zijn kleine zuivelfabriek een centrifuge in het Belgische Remicourt, naar Belgisch voorbeeld. Dat 'Limburgse systeem' werd daarna ook in Drenthe nagevolgd.⁷

Nu gaan miljoenen biggen uit Nederland naar Duitsland om daar te worden afgemest.⁸ Mest gaat de grens over naar akkerbouwers die het kunnen gebruiken; Duitsland is de grootste afnemer.⁹ Hoeveel die mest daar doet, en hoeveel er verloren gaat, hangt af van de bodem, het gewas, het tijdstip en de techniek van uitrijden. Slachterijen, zuivelfabrieken en veevoerbedrijven werken in meerdere landen. Ook boeren trokken de grens over: rond 2000 vertrokken Nederlandse boeren die zich door de regels beknot voelden onder meer naar Denemarken, de voormalige DDR en Polen.¹⁰

Vlaanderen: dezelfde problemen, een eigen aanpak

Vlaanderen kent, net als Nederland, een intensieve veehouderij op zandgrond, vooral in West-Vlaanderen en de Kempen. Het worstelt met vergelijkbare problemen: te veel stikstof in heide, bossen en andere kwetsbare gebieden, en fosfaat dat zich in de bodem heeft opgehoopt en nog jaren naar sloten en beken kan lekken. In 2024 legde Vlaanderen een eigen stikstofaanpak vast in een decreet, met een flinke daling van de ammoniakuitstoot tegen 2030.¹¹

De Vlaamse aanpak is mede gevormd door de Belgische staatsstructuur. Bij de staatshervormingen kregen de gewesten eerst bevoegdheden over leefmilieu, natuurbehoud en ruimtelijke ordening, en pas twintig jaar later over landbouw.¹² Volgens Joris Relaes, topman van het Vlaamse landbouwonderzoeksinstituut ILVO, en de Leuvense historicus Yves Segers had die ongelijke verdeling gevolgen. De nieuwe Vlaamse administraties maakten veel milieu- en natuurwetgeving waarin het landbouwperspectief weinig aandacht kreeg. De Boerenbond, die lang via eigen voorlichting en coöperaties de Vlaamse landbouw had gestempeld, stelde zich daarna steeds defensiever op.¹³ Zie De geordende landbouw.

In het stikstofbeleid berekent Vlaanderen per bedrijf welk deel van de stikstof op het meest gevoelige leefgebied in de buurt van dat bedrijf komt. Bedrijven met een hoge score kunnen een vergoeding krijgen om te verplaatsen, om te schakelen of te stoppen.¹⁴ Een klein aantal piekbelasters moet de uitstoot vóór 2030 flink verlagen.¹¹ De berekening gebeurt met een Vlaamse versie van het rekenmodel dat het RIVM voor Nederland gebruikt.¹⁵ Volgens ecoloog Han Lindeboom kampt Vlaanderen daardoor in essentie met dezelfde problemen als Nederland.²⁴

Hoe grensoverschrijdend stikstof is, bleek bij een grote chemiefabriek van Ineos in de Antwerpse haven. In 2023 vernietigde de Vlaamse Raad voor Vergunningsbetwistingen de vergunning, omdat de Vlaamse overheid onvoldoende had aangetoond dat de extra stikstof geen risico vormde voor de Brabantse Wal, een Natura 2000-gebied net over de grens. Het beroep kwam onder meer van de provincies Noord-Brabant en Zeeland.¹⁶ Ook tegen een nieuwe vergunning ging Noord-Brabant in beroep.¹⁷ Zo kan een Vlaams industrieel project afhangen van een Nederlands beschermd gebied, net zoals Nederlandse veehouderij bijdraagt aan de neerslag in Vlaanderen en Duitsland.

In de structuur van de landbouw zijn er ook verschillen. In Nederland zorgden ruilverkavelingen en inpolderingen, met een sterk sturende overheid, voor grote kavels. In Vlaanderen hadden ruilverkavelingen maar matig succes, en wordt zo'n sturende rol van de overheid vaak niet in dank afgenomen. Volgens Relaes en Segers zijn Vlaamse akkers en weiden gemiddeld maar 1,4 hectare groot.¹³ Zie Ruilverkaveling.

Regels uit Europa, koppen uit Den Haag

Veel landbouwregels komen uit de Europese Unie. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) staat grotendeels in verordeningen, die direct in alle lidstaten gelden, zie Mansholt en het Europese landbouwbeleid. De Nitraatrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water zijn richtlijnen: Europa stelt het doel, elk land zet ze zelf om in eigen wetten en kiest zelf de maatregelen. Europa kan ook per land verschillend oordelen. Nederlandse bedrijven met veel grasland mochten jarenlang via een uitzondering, de derogatie, meer dierlijke mest gebruiken dan de Europese norm; die uitzondering is inmiddels verdwenen.²⁵ Zie Einde melkquotum, begin fosfaatrechten.

Over hoe streng een land moet zijn, wordt fel gedebatteerd. Boerenorganisaties wijzen op 'nationale koppen': eigen regels bovenop wat Europa vraagt, die hun bedrijf duurder maken dan dat van de buren, met wie ze op een open markt concurreren. Anderen zeggen dat een land met zoveel vee op zo weinig grond meer moet doen om dezelfde Europese doelen te halen. Wat de een een kop noemt, is voor de ander de prijs van het Europese doel. Achter de discussie gaat dus een andere vraag schuil: gaat het om gelijke regels of om gelijke uitkomsten?

Eén grote stad?

Van bovenaf zie je geen landsgrenzen. Je zou Vlaanderen, Nederland en de Duitse steden rond de Rijn kunnen zien als één grote metropool, een soort 'Amsterbrusseldorf'. Dat is geen vakterm, maar een beeld dat helpt om de regio als één geheel te denken. Het platteland daartussen voedt die stad, en de problemen houden zich niet aan grenzen. Ongeveer een derde van de stikstof die in Nederland neerslaat, komt uit het buitenland.¹⁸ Andersom waait een deel van de Nederlandse uitstoot naar de buren.

Wie zo kijkt, vindt dat je landbouw niet alleen per land moet boekhouden. In plaats van zelfvoorziening per land kun je denken aan een regio die samen veel van haar eigen voedsel maakt, met gedeelde kringlopen: mest uit de veehouderij op het zand zou akkerbouwgrond verderop kunnen bemesten, en voer zou van dichterbij kunnen komen. Er bestaan al samenwerkingsverbanden, zoals sinds 1958 de EUREGIO van Nederlandse en Duitse gemeenten en waterschappen, en de Benelux.¹⁹

Critici van dat regionale denken wijzen op de verschillen. Elk land heeft eigen regels, subsidies, talen en bestuur. Boeren aan weerszijden van de grens zijn ook elkaars concurrenten, om land en om mestafzet. Wie neemt besluiten voor een regio zonder eigen bestuur? En volgens de Europese regels blijft elk land zelf verantwoordelijk voor de beschermde gebieden binnen zijn grenzen, ook als een deel van de stikstof daar van de buren komt. Voorstanders zien juist daarin een reden om meer samen te doen; tegenstanders zien er een reden om de verantwoordelijkheid helder per land te houden.